關于2020年度南京市創新名城建設專項資金績效評價報告通知

一、項目概況

（一）項目基本情況

1.立項背景

黨的十八大以來，以習近平總書記為核心的黨中央把創新擺在了前所未有的突出位置，將創新作為五大發展理念之首，提出創新是引領發展的第一動力，作出了一系列戰略部署和系統安排。十九屆五中全會進一步強調指出，要求堅持創新在我國現代化建設全局中的核心地位，把科技自立自強作為國家發展的戰略支撐，面向世界科技前沿、面向經濟主戰場、面向國家重大需求、面向人民生命健康，深入實施科教興國戰略、人才強國戰略、創新驅動發展戰略，完善國家創新體系，加快建設科技強國。

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為深入貫徹十九屆五中全會和習近平總書記視察江蘇重要講話指示精神，南京在全省全國現代化進程中先行探索、示范引領，在總結前期創新名城建設成就基礎上提出了“建設具有中國特色、時代特征、國際影響的社會主義現代化創新名城”的遠景目標，要求強化“爭當表率、爭做示范、走在前列”的首位擔當，聚焦創新名城建設發力再突破，著力抓好原始創新能力提升、科技成果轉移轉化、科技企業提質增效、創新載體平臺建設、創新生態體系構建等工作，加快形成以創新為第一驅動力的增長方式。

2.主要內容

根據《關于建設創新名城若干政策措施的實施細則新編（2020版）》，2020年度南京市創新名城建設政策體系主要包括六方面內容：科創企業森林成長；產業基礎能力提升；產業鏈協同創新；創新產品應用激勵；創新要素有效支持；創新生態持續優化。根據部門職責劃分，市科技局主要負責其中19項政策措施（含專項活動）的落實工作，詳情見表1。

（二）項目資金情況

2020年度南京市創新名城建設專項資金（市科技局部分，不含重大科研平臺內容）采用市區共同承擔方式，年度預算總計151,060萬元（市級資金87,360萬元、區級配套63,700萬元），實際安排124,594萬元（市級資金75,807萬元、區級配套48,788萬元）。截至2021年5月底，累計撥付121,355.62萬元，預算執行率97.40%，主要是雨花等個別區（園區）資金撥付進度未達預期。詳情見下表：

表1 2020年度南京市創新名城建設專項資金預算執行情況表

序號
    

政策內容
    

預算

安排
    

預算

執行
    

序號
    

政策內容
    

預算

安排
    

預算

執行

1
    

科技創新券
    

2,000
    

7,080.83
    

11
    

重大科技專項
    

11,000
    

5,071.46

2
    

初創期科技企業

經濟發展貢獻獎勵
    

100
    

1,336.87
    

12
    

人才引進計劃[1]
    

2,000
    

7,498.09

3
    

科技型中小微

企業研發費用獎補
    
    

1,099.33
    

13
    

科技創新創業

載體高質量發展[2]
    

5,650
    

12,369.00

4
    

高企和技術先進型

服務企業培育
    

93,500
    

54,287.50
    

14
    

臨床醫學研究

中心建設
    

2,100
    

2,100.00

5
    

新型研發機構

高質量發展
    

21,700
    

17,600.00
    

15
    

公共技術服務

平臺績效考評
    

1,500
    

1,200.00

6
    

技術轉移獎補
    

3,310
    

1,256.18
    

16
    

國際科技合作
    

1,000
    

2,440.00

7
    

企業研發機構

建設及績效考評
    

2,500
    

1,020.00
    

17
    

其他專項活動[3]
    

350
    

2,491.60

8
    

高端研發機構

和海外研發機構獎勵
    

3,500
    

2,370.00
    

18
    

其他專項支持[4]
    
    

754.76

9
    

激勵舉辦重大

創新創業活動
    

500
    

30.00
    

19
    

科普專項
    

350
    

350.00

10
    

企業院士工作站

關鍵核心技術攻關
    
    

1,000.00
    
    

合計
    

151,060
    

121,355.62

（三）績效目標情況

1.績效總目標

緊密圍繞南京市創新驅動發展“121”戰略目標，以“五名”即名家、名企、名校、名所、名園區為標志，全面提升南京創新功能和創新首位度，推進建設具有全球影響力的創新名城。打造綜合性科學中心和科技產業創新中心。同時，國內對標深圳、國際對標波士頓，構建一流的創新生態體系，通過深化改革，建設創新氛圍最佳、創新效率最高、樞紐功能最強、知識產權保護最嚴格、營商環境最優的“五最城市”。

2.年度目標

2020年度專項資金以培育高新技術企業高質量發展為抓手，以推進新型研發機構提質增效為重點，以提升創新平臺和載體能級為支撐，聚力推動創新名城建設實現階段性發展，主要目標包括：全社會研發經費支出占GDP比重達到3.30%，高新技術企業突破6000家，新型研發機構新增100家，技術合同成交額達到650億元。

二、評價結論

本次評價對象為南京市創新名城建設專項資金，評價時段為2020年1月1日—12月31日。

經評價，南京市創新名城建設專項資金績效評價得分86.79分，績效等級為“良”。評價認為，2020年南京市創新名城建設專項資金有效助力了創新名城建設工作，在壯大科創森林、推進載體建設、集聚高端要素、優化創新生態等方面取得了顯著成績。但同時也存在部分亟需改進之處，主要表現為：產業政策制定程序不夠規范，部分支持條款落實有待加強，部分政策條款有待優化；預算銜接管理不夠緊密，資金分配機制有待完善；創新動力有待繼續提升，部分支持成效未達預期，部分項目有待進一步深化推進等。

三、項目成效

1.政策體系更趨集成優化。在2018—2019年“市委一號文件”基礎上，著眼創新名城建設過程中的痛點難題，致力破解制約創新發展的體制性障礙、結構性矛盾和政策性問題，按照更加強調治理能力、更加突出問題導向、更加體現戰略導向的要求，將前期政策體系進一步集成優化為科創企業森林成長、產業基礎能力提升、產業鏈協同創新、創新產品應用激勵、創新要素有效支持、創新生態持續優化六個方面，形成了更鮮明的產業指向、更完備的機制支撐、更積極的前瞻探索和更精準的政策供給。

2.科技擔當得到全面落實。組織實施應急防治科技專項計劃，對涉及疫情一線診斷治療、精準防控、藥物研發等領域的9個項目予以490萬元資金支持，其中諾唯贊成為全省第一家獲得國家三類醫療器械注冊證的企業；提前兌現科技創新券補助，對2726家科技型中小微企業兌現7,081.79萬元；按照市委、市政府要求，對87家涉及疫情防控重點物資生產的科技型中小微企業兌現了1,099.33萬元研發獎補。充分發揮了科技力量在疫情防控中的積極作用，對全市疫情防控做出了重要貢獻。

3.企業科創森林持續壯大。聚焦主導產業、先進制造業，實施梯次并進創新矩陣培育模式，加強培育獎勵，落實稅費減免，有效提振了企業創新積極性。根據國民經濟和社會發展統計公報，2020年全市新增市級新型研發機構113家，累計達323家；新增高新技術企業1827家，累計達6507家，比上年增長39%；新增省級以上企業研發機構44家，累計達444家；推薦進入省高新技術企業培育庫企業2708家，同比增長6.7%；入庫科技型中小企業10042家，比上年增長50.2%，圓滿完成了年初培育目標。

4.科創載體建設穩步推進。印發《市關于支持科技創新創業載體和雙創示范基地高質量發展實施細則（修訂）》等系列文件，落實激勵措施，大力推進科技企業孵化器等科技創業載體建設。據統計，2020年全市新增科技型企業孵化器和眾創空間55家，累計達583家，當年在孵企業6644個、在孵項目（團隊）714個；新建城市硅巷40萬平方米，累計達102萬平方米，引入科技型企業664家，入駐企業總數達1675家，為加快培育高成長性科技企業和戰略性新興產業，打造南京經濟增長新引擎作出了重要貢獻。

5.高端資源要素快速集聚。通過培植近悅遠來的人才熱土、完善融合創新的區域體系、搭建聯通各方的合作平臺等方式打造更強磁場，在聚集高端要素上取得了新突破，主要表現為：與23個國家建立穩定合作關系，累計設立29家海外協同創新中心，有56家國內外研發機構、知名跨國公司在寧建設高端研發機構，40家企業在海外設立研發機構；對“345”海外高層次人才引進計劃等引智措施進行完善和優化，集聚科技頂尖專家70名，培育創新型企業家128名，吸引1名諾貝爾獎得主、17名國內外院士來寧創新創業。

6.創新創業氛圍更加濃厚。優化相關政策配套，深入推進“贏在南京·創業金陵”“南京創新周”“新型研發機構市場化能力提升計劃”“新型研發機構服務月”等創新創業活動，在全國范圍內打造形成了一流創新創業生態環境，在科技部2020年國家創新型城市排行榜中位居全國第4位，在世界知識產權組織全球創新指數報告中進位至全球城市第21位。另外，就問卷調查結果顯示，有89.29%的調查對象對南京創新氛圍持高度認可態度，其中有80%的人群將南京作為創新創業的首選城市。

四、存在問題及原因分析

（一）產業政策制定有待進一步完善

一是部分政策落實有待加強。2020年度因新冠疫情和國內外形勢等多方面因素影響，部分政策條款的落實情況還有待加強。主要表現為：《關于對省級以上科創平臺給予獎勵的實施細則》《市支持科技服務骨干機構、科技服務業集聚區、特色基地等發展實施細則》《市關于對科技創新類國際組織在寧設立總部、分支機構給予獎勵的工作方案（修訂）》未能兌現落地；《市關于設立技術轉移獎補資金的實施細則（修訂）》和《市關于激勵舉辦重大創新創業活動的實施辦法》中“支持企業機構組織承擔創新類國際組織相關工作和活動”的推進落實情況低于預期。

二是部分政策內容有待優化。主要表現為：企業院士工作組關鍵核心技術攻關政策與工信部門強鏈補鏈重點項目“攻克產業鏈核心技術…對產業發展具有帶動和引領作用”的定位趨近；新型研發機構方面要求重點打造技術研發、孵化科技企業、轉化科技成果和集聚高端人才四項功能，與《關于促進新型研發機構發展的指導意見》“聚焦科學研究、技術創新和研發服務，避免功能定位泛化，防止向其他領域擴張”的要求不相適應。同時，現場勘察中也發現，當前有相當部分的新研機構因客觀資源條件限制，尚無力構建形成專業化的孵化服務體系。

（二）資金分配管理有待進一步加強

一是預算銜接管理不夠緊密。2020年度專項資金（市級部分，不含重大科研平臺）預算為87,360萬元，實際安排75,807萬元，年度預算執行率為86.77%，其中部分預算內容執行情況低于預期，主要表現為：舉辦重大創新創業活動預算執行率為6%；重大科技專項為35.12%；技術轉移獎補為39.13%；企業研發機構為51.00%；高新技術企業和省認定技術先進型服務企業培育為62.63%。評價過程中了解到，主要原因是政策實施細則出臺時間為2020年3月，滯后于預算編制時間節點，且其中部分政策條款進行了調整和優化。

二是資金分配機制有待完善。主要表現為初創期科技企業經濟發展貢獻獎勵和企業創新券方面，2020年度總計支持3048家企業計8,418.89萬元，其中有207家資助金額為1000元以下，797家資助金額為5000元以下，合計占比32.94%。評價發現，有關政策主要是為初創期科技企業和科技型中小企業提供普惠性獎勵，同時從“鼓勵企業加大科技創新研發投入”角度出發將資助金額直接與企業的經濟發展貢獻和研發投入掛鉤，但相對較低的資助水平很難起到足夠的激勵效應，影響了財政資金投入的效率和效益性。

（三）部分政策成效有待進一步提高

一是創新動力仍有提升空間。《國家創新型城市創新能力評價報告2020》指出，南京的創新驅動力、成果轉化力、創新治理力還有待提升，主要表現為：全市高新技術產業產值6,404.89億元，同比增長6.43%，未達到15%的年初目標，同時在絕對規模上也明顯低于同期蘇州17,735.8億元的水平；高新技術企業累計達6507家，同比增長39.0%，在較低基數水平上與同期蘇州38.6%的增速基本持平；科技型中小企業累計達10042家，同比增長50.2%，在絕對規模和相對增速上均明顯低于同期蘇州水平。

二是部分資助成效未達預期。主要表現為：高企方面，有39.80%的資助企業高新技術產品(服務)收入增速低于全市平均水平，有48.98%的資助企業研發投入增速低于全市目標水平；新研機構方面，有關勘察樣本的成效仍主要體現為技術研發階段，轉化科技成果和集聚高端人才功能尚未得到實質性推進；科創載體方面，8家樣本中有5家為傳統的區域空間模式，在集聚創業服務資源和提升專業服務能力方面還相對不足，同時在孵化鏈條上也存在錯位現象；硅巷方面，其中萬谷硅巷和秦淮硅巷均由產業園區直接更名設立，與“利用主城存量用地，挖掘低效載體”的精神不相適應。

三是部分項目有待深化推進。主要表現為臨床醫學研究中心建設項目，各中心（學科）基本上按期完成了序時任務，在復旦大學專科綜合排行榜和中國醫院學科科技量值排行榜中的位次排名明顯提升。但經比對分析發現，心血管疾病中心、消化系統腫瘤中心、兒童先心病及胸部外科中心、口腔疾病中心等四個中心（學科）在全省范圍內尚未形成明顯比較優勢，對照國家級臨床醫學研究中心培育計劃、部省共建臨床醫學研究中心培育計劃的錯位發展原則，上述中心（學科）的建設工作還有待進一步深化推進。

五、有關建議

（一）完善決策程序。按照《重大行政決策程序暫行條例》的有關要求，對決策啟動、專家論證、風險評估、執行和調整等決策過程中的關鍵程序節點進行完善和細化，進一步規范產業政策決策程序，提高政策的科學性和可操作性，強化決策質量和效率。同時還應按照精準施策、精準發力的原則，引入決策后評估程序，對當前的政策體系進行梳理和調整。對政策內容重疊的，應明確權責劃分，并予以歸并優化；對政策設置不合理的，應結合有關政策的立項本意，從提質增效角度出發予以調整完善。

（二）創新資助模式。針對當前直接資助模式下的各類事項，建議著手研究更為有效的支持方式，可考慮強化“基金化+重大項目”模式，其中：對競爭性領域，著重借鑒“變補為投”的理念，注重從戰略規劃、環境建設等方面發揮政府公共服務職能，鼓勵和引導設立產業基金，按市場化原則選取基礎、技術和前景等方面具有相對優勢的企業進行支持，提高資源配置效率；對公共服務領域，按市場失靈理論予以直接支持；對產業發展中的戰略前沿要點或重點薄弱環節，考慮其投資金額大、失敗風險高等特點，可按集約化發展理念集中支持若干具有重大產業推動作用的項目。

（三）強化組織管理。著眼創新名城建設發展規劃，聚焦有關領域發展中的薄弱環節進行謀篇布局，進一步優化資金使用方向。加強對資金預算的調查研究和分析論證工作，提高預算編制的科學性和合理性水平。建立健全責任約束考核機制，強化項目指導與監管，對項目實施過程跟蹤問效，對實施效果進行全面績效考評。區縣主管部門應認真履行有關項目管理職責，按照全過程績效管理理念，加強前期調研論證，完善執行監督管理，推進項目落地生效，有效提高財政資金投入的安全性、規范性和效率效益性。

六、評價工作開展情況及其他需說明的情況

（一）評價思路

本次評價將通過指標設計、數據采集、現場核查、數據匯總分析、報告撰寫等步驟完成。其中：指標設計將緊密圍繞創新名城綜合政策的立項本意和年度支持重點；數據采集將通過實地考察、訪談、問卷調查等形式實現，采集具有代表性與廣泛性的數據，支撐指標體系的評分，進而實現客觀科學的評價。

（二）指標設定

本次評價通過決策、過程、產出和效益四個維度，設置了17個二級指標、28個三級指標。

（三）評價方法

1.成本效益分析法。是指將2020年度創新名城建設專項資金與產生的效益進行對比分析，以評價專項資金績效目標實現程度。

2.比較法。是指通過對創新名城建設專項資金績效目標與實施效果、本年與上年水平、與其他城市同類產業發展情況的比較，綜合分析績效目標實現程度。

3.因素分析法。是指通過綜合分析影響創新名城建設專項資金績效目標實現、實施效果的內外因素，評價績效目標實現程度。

（四）評價組織實施

本次績效評價通過前期準備、組織實施、綜合評價三個階段實施具體的評價工作。

1.前期工作（5月初-5月下旬）

成立績效評價小組，進入項目主管部門，開展調查研究、分析論證并形成績效評價工作方案。

2.發放基礎數據表并現場核查（5月底-6月上中旬）

評價組收集相關統計數據，形成評價依據。各資金使用單位對基礎數據報表進行填報，并整理提供相關支撐材料。評價小組工作人員對基礎數據報表進行整理、初步審核，差異較大的立即進行補正，并對填報數據單位數據進行分析和匯總。同時組織了滿意度問卷調查工作。

3.分析比較（6月20日之前完成）

評價小組匯總、整理基礎數據報表、數據核查工作底稿等資料，綜合應用因素分析法、比較法等方法，進行績效分析，量化打分，形成評價結論，完成績效評價報告初稿。

4.績效評審，形成報告（7月5日之前完成）

績效評價報告初稿完成后，評價工作組與南京市科技局進行溝通、征求意見，對報告內容進行修改完善，形成正式績效評價報告。績效評價工作結束后，項目評價小組及時將資料整理歸檔。

[1]“人才引進計劃”包括：“345”海外高層次人才引進計劃，引智計劃；

[2]“科技創新創業載體高質量發展”包括：眾創空間、孵化器、大學科技園、加速器，眾創社區，硅巷；

[3]“其他專項活動”包括：科創大賽經費，高層次創業人才市級創業訓練營經費，新型研發機構市場化能力提升計劃經費，市級新型研發機構績效評估工作經費，創新名城建設推進大會經費，創新名城建設研討會經費，創新名城政策體系研究與編制采購經費，市委一號文件編制服務經費，市委一號文件政策評估經費，生根國家捐贈防疫物資經費，南京高新區管委會運行經費；

[4]“人才引進計劃”包括：“345”海外高層次人才引進計劃，引智計劃；

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